Autonomía Municipal. Régimen Municipal

Por Virginia Gianni (*)

Introducción

El Municipio en nuestro sistema organizativo institucional se erige como el centro territorial de vital importancia para garantizar la republica federal que consagra nuestra constitución nacional, ello así por cuánto se trata de la mayor descentralización territorial y política.
Hoy en día, donde nuestra república reclama una mayor participación ciudadana, a los fines de afianzar aún mas la democracia argentina, el municipio constituye el punto de partida para que los ciudadanos sean parte activa en la toma de decisiones públicas, y no meros espectadores de las resoluciones que rigen los destinos de nuestro país. Es por ello, que debemos alzar nuestras voces para que las provincias garanticen la autonomía municipal, tal como lo dispone la Constitución de la Nación, luego de la reforma de 1994


 


Constitución 1853
El sistema federal que nuestros constituyentes adoptaron implica la existencia de distintos entes territoriales con poder político, es así que el art. 51 de la Constitución Nacional dispone el reparto de competencias entre el Estado Federal y los Estados Provinciales. Esta autonomía provincial implica que son éstas las que delegan en el poder central atribuciones y competencias. Dicho de otro modo, las provincias se reservan todo el poder no delegado.
Otro modo de descentralización que consagra este artículo es el régimen municipal. Al respecto la Carta Magna establece como una obligación de las provincias la de asegurar el mencionado régimen municipal.
Dado lo escueto del artículo, ha sido arduamente discutida por la doctrina la naturaleza jurídica del municipio. En efecto, las aguas se han dividido en ver al municipio como un ente autárquico o bien en sostener la plena autonomía de ellos.
En general los autores constitucionalistas han entendido que el municipio era autónomo, reconociéndolo como la forma primaria de descentralización política – y no sólo administrativa -, con una genuina autonomía. 2 Por el contrario los administrativistas sostenían que los municipios no eran autónomos sino autárquicos.3
La Corte Suprema de Justicia de la Nación hasta 1989 había sostenido que los municipios constituían entes autárquicos territoriales de las provincias, definidos, como surge de caso MUNICIPALIDAD DE LA PLATA c/ FERROCARRIL SUD”4 como delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptos a fines y límites administrativos, que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación.
En 1989 la Corte Suprema de Justicia de la Nación mudó su doctrina en el caso RIVADEMAR, ANGELA D.B. MARTINEZ GALVAN DE c/ MUNICIPALIDAD DE ROSARIO”5 y sostuvo que los municipios no constituían entes autárquicos, distinguiendo a estos (los entes autárquicos) del perfil jurídico de los municipios.
Así, el Máximo Tribunal en el caso RIVADEMAR, fijó las características específicas de los Municipios. Señaló entonces:6

1) Su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas.

2) La existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades.

3) La imposibilidad de supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos.

4) El carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de las resoluciones administrativas emanadas de las entidades autárquicas.

5) El carácter de personas jurídicas de derecho público y del carácter necesario de los municipios, frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos.

6) El alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas.

7) La posibilidad de creación de las entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree otra entidad autárquica dependiente de ella.

8) La elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas.

Más adelante en el año 1991, en el fallo “MUNICIPALIDAD DE ROSARIO c/ PCIA. DE SANTA FE”7, siguió la línea del precedente RIVADEMAR, y dijo que las provincias además de establecer el régimen municipal, tenían el deber de no privarlo de las atribuciones mínimas en materia tributaria para desempeñar su cometido. En esa dirección la Corte Suprema sostuvo que si los municipios se encontrasen sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña, aunque fuesen las provincias, éstas podrían desarticular las bases de su organización funcional.8
De todos modos el Tribunal consideró que la Municipalidad no había invocado ni demostrado que la aplicación de las normas provinciales en materia tributaria, constituían un impedimento para que el municipio subsistiera como una unidad política autónoma.9
Así llegamos a la reforma constitucional del año 1994, siendo uno de los principales objetivos que impulsó la Unión Cívica Radical la desconcentración y descentralización del poder en manos del Presidente de la Nación. Ello se plasmó en el texto de la Constitución, entre otras disposiciones, en el fortalecimiento de las autonomías provinciales, del régimen federal, y del reconocimiento de la autonomía municipal. Precisamente el art. 123 establece una nueva obligación a las provincias, la de asegurar la autonomía municipal, la cual comprende el orden institucional, político, administrativo y financiero.10 Por lo demás, cabe agregar a modo de síntesis que es la propia Constitución Nacional en su articulado la que consagra la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.11

 



Provincia de Santa Fe

Fácil se advierte que a partir de 1994 nuestra Constitución Nacional da un mandato expreso a las provincias, el de reconocer la autonomía municipal. No obstante la claridad de los términos del art. 123 de la Carta Magna, la Provincia de Santa Fe no ha adaptado su constitución a tal precepto.
Si bien la Constitución Provincial de 1921 reconocía la potestad de autonormatividad constituyente para los municipios mas poblados, la Constitución que en la actualidad se encuentra vigente del año 1962 no reconoce autonomía a los municipios, ante tal circunstancias fácil es advertir la inconstitucionalidad en la que incurre nuestra Carta Magna Provincial, ante la omisión de reformar sus disposiciones, concretamente de los artículos 106, 107 y 108.
Así las cosas, actualmente contamos con una Ley Orgánica de las Municipalidades, Ley Nº 2.756 sancionada por la legislatura provincial en el año 1939, la cual ha sufrido múltiples reformas. A tenor de modificaciones introducidas recientemente en el año 2002, a través de la Ley Nº 12.065 se ha contemplado un mayor grado de descentralización, pero ello no es suficiente a los fines de establecer la autonomía municipal.
Es cierto que se han presentados proyectos a los fines de cumplir con el mandato de la Constitución Nacional, pero no es menos cierto que hasta hoy no ha existido voluntad política para que ello se concrete.
Para el fortalecimiento de las autonomías municipales, es necesaria una reforma constitucional, más aún la realidad nos muestra que no debe transcurrir mucho mas tiempo para que sea declarada la autonomía de la Ciudad de Rosario, a los fines de que – en primer medida - se dicte su propia Carta Orgánica. El fundamento del énfasis puesto ella radica en que su numerosa población, sus vías de comunicación y su integración nacional la convierten en una ciudad especial y una de la más importante del país.12
Es decir, la realidad política, geográfica, social y económica de la Provincia nos impone sin dilaciones reconocer la autonomía a la Ciudad de Rosario. Cierto es que merece un análisis mas profundo, y en tal caso contemplar la posibilidad de un nuevo mapa geopolítico y socioeconómico provincial, para que los municipios de menor envergadura puedan gozar de su autonomía, sin que ello implique por ejemplo un perjuicio en sus rentas públicas. Y es aquí donde se da la urgencia, en la necesidad de elaborar normas que tengan por objeto un cambio institucional, previo estudio de aquella realidad, para que una futura reforma de la Constitución Provincial en la dirección dispuesta por el artículo 123 de la Constitución Nacional, no sea un precepto con alto riesgo de no poder ser efectivizado en todo el territorio provincial.

Colofón
En este camino, no debemos olvidar que la autonomía debe darse en los cuatro órdenes: institucional, político, administrativo y económico – financiero; es así como fue prevista por nuestros constituyentes en 1994.
La consolidación de la democracia nos impone el reconocimiento a los municipios - en principio y en un corto plazo de aquellos que tienen significativa importancia para el desarrollo de nuestra país - de una esfera de competencias propias, a los efectos de que los asuntos locales sean resueltos por quienes tienen un contacto directo con aquellos ciudadanos a los que están dirigidas tales gestiones, de modo tal que las demandas sociales sean satisfechas en tiempo oportuno.
No se trata simplemente de una cuestión académica, sino una real necesidad de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
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1 El art. 5 de nuestra Constitución Nacional reza lo siguiente: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.

2 BIDART CAMPOS, GERMAN, Tratado Elemental de Derecho Constitucional, Ediar, 1994, nueva edición ampliada y actualizada, Tomo I, Cap. VII, punto III El Régimen Municipal, pág. 258.

3 MARIENHOFF, MIGUEL, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis , 2003, 5t a. edición actualizada, reimpresión, Titulo Tercero, Cap. II, pág. 387.

4 Fallos 114:282

5 Fallos 312:326

6 Considerando 8 del fallo “Rivademar, Angela D.B. Martínez Galván de c. Municipalidad de Rosario”

7 Fallos 314:495

8 Considerando 5º del voto de la mayoría en el caso “MUNICIPALIDAD DE ROSARIO”

9 Considerando 6º del voto de la mayoría en el caso “MUNICIPALIDAD DE ROSARIO”

10 Art. 123 Constitución Nacional: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.

11 ART. 129 CN: “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital del a Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones.

12 Para ampliar ver, CARDONA JUAN CARLOS, La Reforma del Estado en el Orden Provincial y Municipal, Santa Fe, Panamericana, 1995, Capitulo II, en especial págs. 84 y 85.




(*) Dra. Virginia Giani